De verdwenen tussenlaag

Het is verleidelijk om de huidige problemen uitsluitend toe te schrijven aan de invoering van de Wlz in 2015. Historisch ligt het genuanceerder. De extramuralisering van de ouderenzorg was al eerder begonnen. Vanaf 2013 kregen nieuwe cliënten met een licht zorgzwaartepakket niet langer vanzelfsprekend een indicatie voor verblijf. Het beleid was erop gericht lichte intramurale zorg af te bouwen en zorg vaker thuis te organiseren (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport [VWS], 2013).

Daarmee verdween geleidelijk een belangrijke tussenlaag: het klassieke verzorgingshuis. Dat was niet alleen een gebouw of een financieringsvorm. Het bood een woonomgeving waarin mensen bescherming, structuur en nabijheid konden krijgen, terwijl de zorg vaak kon worden opgehoogd wanneer hun situatie verslechterde. Verzorgingshuizen en verpleeghuizen waren lang niet altijd perfect georganiseerd, maar binnen organisaties bestond geregeld meer ruimte om cliënten te laten doorstromen zonder dat iedere verandering onmiddellijk een breuk met hun leefomgeving betekende.

Per 1 januari 2015 werd de AWBZ vervolgens verdeeld over verschillende wettelijke domeinen. Gemeenten werden via de Wmo 2015 verantwoordelijk voor veel ondersteuning en begeleiding. Wijkverpleging en een deel van de behandeling kwamen onder de Zorgverzekeringswet te vallen. De Wlz werd bestemd voor mensen die blijvend permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid nodig hebben. De toegang tot die wet werd daarmee nadrukkelijk gereserveerd voor zware en blijvende zorgvragen (Rijksoverheid, z.d.).

Het Sociaal en Cultureel Planbureau concludeerde in de landelijke evaluatie van de hervorming dat de beoogde beweging naar meer eigen regie, participatie en zorg vanuit het sociale netwerk niet voor iedereen op dezelfde manier uitpakt. Juist voor mensen met complexe beperkingen en voor hun naasten kunnen afstemming, toegang en het organiseren van passende ondersteuning problematisch zijn (Kromhout et al., 2018).

Wat op papier logisch is, kan in het leven onmenselijk uitpakken

De huidige langdurige zorg is georganiseerd rond indicaties, zorgprofielen, leveringsvormen, doelgroepen, gecontracteerde capaciteit en afzonderlijke aanbieders. Dat maakt het mogelijk om geld en verantwoordelijkheden te verdelen. Maar een mens met meerdere aandoeningen houdt zich zelden netjes aan de grenzen van het systeem.

Dat geldt bij uitstek voor mensen met een combinatie van niet-aangeboren hersenletsel, dementie, lichamelijke beperkingen, neurologische kwetsbaarheid en moeilijk verstaanbaar gedrag. Hun zorgvraag kan per moment wisselen. Gedrag kan samenhangen met hersenletsel, angst, overprikkeling, communicatieproblemen, pijn, verlies van regie of de benadering door medewerkers. Toch verlangt het systeem een hoofdgrondslag, een zorgprofiel en een aanbieder die precies voor die doelgroep is ingericht.

De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) benoemt inmiddels zelf de keerzijde van steeds verder gespecialiseerd maatwerk. Het stelsel krijgt te maken met afbakeningsvraagstukken en versnippering in aanspraak, bekostiging, levering en afstemming. De NZa waarschuwt daarnaast voor een tekort aan deskundig personeel en passende, stabiele woonvoorzieningen, vooral voor complexe doelgroepen. Instabiliteit in de zorgomgeving kan hun zorgvraag bovendien complexer maken dan nodig (Nederlandse Zorgautoriteit [NZa], 2025).

Dat is precies de pijnlijke paradox. We maken de financiering en indicatiestelling steeds specifieker om zorg passend te organiseren, maar creëren tegelijk meer grenzen waarop juist de ingewikkeldste cliënten kunnen vastlopen.

Mijn moeder als mens tussen de systemen

Mijn moeder heeft een complexe combinatie van cerebrale amyloïde angiopathie wat heeft geleid tot niet-aangeboren hersenletsel, en daarnaast vasculaire dementie en epileptische kwetsbaarheid. Zij heeft intensieve begeleiding en een voorspelbare, veilige omgeving nodig. Vooral op momenten waarop de drukte toeneemt of de communicatie met andere bewoners misloopt, is nabijheid nodig van iemand die haar kent, haar emoties begrijpt en op tijd kan helpen reguleren.

Haar huidige woonlocatie geeft aan dat de zorgvraag, met name in de avonduren, steeds moeilijker kan worden opgevangen. Een definitieve locatie met passende deskundigheid heeft echter niet direct plaats. Dan verschijnt de tussenvoorziening als oplossing: eerst tijdelijk ergens anders wonen en later nogmaals verhuizen naar de uiteindelijke locatie.

Voor een planningsoverzicht klinkt dat misschien als een redelijke tussenstap. Voor mijn moeder betekent het verlies van vertrouwde gezichten, routines en oriëntatie, gevolgd door de wetenschap dat alles later opnieuw verandert. In haar voorgeschiedenis zijn verhuizingen en andere sterk belastende gebeurtenissen kort daarna gevolgd door ernstige neurologische incidenten. Of en in welke mate sprake is van een causaal medisch verband, moet door haar behandelaren worden beoordeeld, maar het patroon is te ernstig om een dubbele verhuizing als een neutrale logistieke handeling te beschouwen.

Daar komt het welzijn bij. Ook wanneer een verhuizing niet direct tot aantoonbare lichamelijke schade leidt, kan zij angst, ontregeling, verdriet en verlies van vertrouwen veroorzaken. Een kwetsbare oudere is geen pakket dat tijdelijk in een ander magazijn kan worden gezet totdat de juiste bestemming beschikbaar komt.

Overbruggingszorg is geen vrijbrief

Binnen de Wlz bestaat overbruggingszorg voor situaties waarin de gewenste zorg nog niet beschikbaar is, bijvoorbeeld door een wachtlijst of personeelstekort. Het zorgkantoor heeft daarbij een zorgplicht. Het moet in overleg met de verzekerde een passende en verantwoorde overbrugging organiseren. Het Zorginstituut benadrukt dat ook tijdelijke zorg altijd verantwoord moet zijn. Wanneer uitstel van opname onmogelijk is, moet een spoedopname plaatsvinden (Zorginstituut Nederland, z.d.).

Dat betekent dat een tussenvoorziening juridisch en zorginhoudelijk niet kan worden gerechtvaardigd met alleen de mededeling dat daar een bed vrij is. Beschikbaarheid is geen synoniem voor passendheid. Bij de beoordeling moeten minstens de benodigde deskundigheid, veiligheid, continuïteit, belastbaarheid, medische risico's, gevolgen van verandering en kwaliteit van leven worden betrokken.

Ook moet serieus worden onderzocht of de huidige locatie tijdelijk versterkt kan worden. In het geval van mijn moeder lijkt een belangrijk deel van het knelpunt zich op specifieke avonduren voor te doen. Dan is het redelijk om eerst te onderzoeken of extra begeleiding, een andere personele inzet, deskundigheidsbevordering, een aangepast benaderingsplan of tijdelijke aanvullende zorg de periode tot een definitieve plaatsing veilig kan overbruggen maar helaas heeft haar huidige woonlocatie hier geen standaardbudgetten voor omdat dat nu eenmaal zo is geregeld in dit opgesplitste systeem.

Een dubbele verhuizing mag niet de standaardoplossing worden omdat samenwerking of tijdelijke opschaling ingewikkelder is. Het systeem hoort de zorg rond de mens te organiseren. De mens hoort niet de gaten in het systeem te overbruggen door tijdelijke noodvoorzieningen te accepteren.

Niet alleen kostenpotjes, wel een versnipperd stelsel

In het publieke debat wordt vaak gezegd dat dit soort situaties ontstaat doordat zorg uit verschillende potjes wordt betaald. Dat is gedeeltelijk waar, maar in de situatie van mijn moeder waarschijnlijk niet het hele verhaal. Haar huidige en beoogde intramurale zorg vallen beide onder de Wlz.

De versnippering zit hier ook binnen die ene wet: in zorgprofielen, grondslagen, doelgroepcriteria, contractafspraken, personele mogelijkheden, regionale capaciteit en afzonderlijke verantwoordelijkheden van aanbieders en zorgkantoor. De ene organisatie kan zeggen dat zij de zorg niet langer aankan, terwijl de andere organisatie kan zeggen dat er nog geen plaats is. Op het grensvlak tussen die twee mededelingen ontstaat een bestuurlijk niemandsland.

De tussenvoorziening vult dat niemandsland organisatorisch op. Maar zij is meestal ontstaan vanuit noodzaak en beschikbaarheid, niet vanuit het levensverhaal van de cliënt. Daarmee is zij soms noodzakelijk, maar nooit vanzelfsprekend passend.

Hetzelfde patroon buiten de ouderenzorg

Wie dit mechanisme eenmaal herkent, ziet het niet alleen in de ouderenzorg. Ook in wonen, maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp ontstaan situaties waarin iemand nog niet aan de voorwaarden van de volgende voorziening voldoet, terwijl de huidige situatie al onhoudbaar is. De verschillende organisaties kunnen ieder binnen hun eigen regels handelen en toch gezamenlijk een uitkomst produceren die niemand redelijk kan noemen.

De gemene deler is steeds dezelfde: preventieve hulp is beperkt, versnipperd of moeilijk toegankelijk, maar zodra de crisis een officiële status heeft gekregen ontstaan er nieuwe loketten, regelingen en voorzieningen. Eerst moet iemand vallen; daarna gaan de systemen bespreken wie hem mag opvangen.

Eerst je huis verliezen, dan pas urgent genoeg?

Ik kwam datzelfde wal-en-schipverhaal tegen bij een kwetsbare huurder die zijn woning dreigt te verliezen. De ontbinding van de huurovereenkomst berust op een gebeurtenis en aannames die gemotiveerd worden betwist. De betrokkene stelt dat de werkelijkheid anders ligt en dat relevante omstandigheden onvoldoende zijn meegewogen. Over de individuele zaak kan en wil ik hier geen herleidbare details geven. Waar het om gaat, is het systeemprobleem dat daarna zichtbaar werd.

Als de ontruiming doorgaat, dreigt deze huurder dakloos te worden. Juist door zijn kwetsbaarheid is eerst op straat belanden geen verantwoorde tussenfase. Toch werd mij in het traject expliciet gezegd dat een urgentieaanvraag niet nodig was zolang de dakloosheid nog geen feit was. Zo'n aanvraag zou worden afgewezen, omdat de huurder op dat moment nog niet dakloos was. Dan ontstaat een bizarre cirkel: zolang hij nog een sleutel heeft, is de nood kennelijk niet definitief genoeg; zodra die sleutel wordt afgenomen, is de schade groot genoeg om opnieuw hulp te mogen vragen en is die ook nog urgenter van aard.

Die mededeling is extra problematisch omdat een preventieve aanvraag daarmee feitelijk wordt ontmoedigd voordat een formele toets en een schriftelijk besluit hebben plaatsgevonden. Zij moet bovendien zorgvuldig worden onderscheiden van de tekst van de regelgeving. De Huisvestingsverordening van zijn woonplaats bepaalt niet dat iemand categorisch eerst dakloos moet zijn. Zij maakt een aanvraag mogelijk bij een urgent huisvestingsprobleem en kent ruimte voor ernstige sociale of medische ontwrichting. Tegelijk bevat zij weigeringsgronden, bijvoorbeeld wanneer het probleem volgens het college voorkomen of anders opgelost kan worden. De kloof kan dus ontstaan tussen wat de verordening in theorie mogelijk maakt en wat een kwetsbare inwoner aan de voorkant te horen krijgt over de toegankelijkheid of kans van slagen van een aanvraag.

Precies daar ontstaat het bestuurlijke niemandsland. De verhuurder behandelt de huurzaak. De gemeente beoordeelt ondersteuning en urgentie. De woningmarkt kent nauwelijks vrije ruimte. De maatschappelijke opvang komt pas aan bod bij feitelijke of acute dakloosheid. Iedereen heeft een deelverantwoordelijkheid, maar de huurder draagt alleen het volledige risico: verlies van huis, veiligheid, netwerk en stabiliteit.

Een kwetsbare huurder zou niet eerst dakloos hoeven worden om als urgent te worden gezien. Het voorkomen van dakloosheid moet niet afhankelijk zijn van de vraag of de crisis al administratief voltooid is.

Achttien jaar: juridisch volwassen, praktisch nog zonder vangnet

Ook bij jongeren die jeugdhulp of residentiële jeugdzorg verlaten, is deze overgangslogica pijnlijk zichtbaar. Jeugdhulp stopt meestal wanneer een jongere achttien wordt. Daarna kan ondersteuning mogelijk uit de Wmo, de Zorgverzekeringswet of de Wlz komen. Verlengde jeugdhulp is in bepaalde situaties mogelijk, maar is geen automatische voortzetting voor iedere jongere (Regelhulp, z.d.).

Op papier is er dus andere hulp. In het echte leven moet die hulp wel tijdig zijn aangevraagd, toegekend, gefinancierd en beschikbaar. Ook inkomen, opleiding, schulden, zorgverzekering en vooral huisvesting moeten zijn geregeld. Het Nederlands Jeugdinstituut wijst erop dat jongeren uit de jeugdhulp in korte tijd sneller zelfredzaam moeten worden dan leeftijdsgenoten, terwijl zij vaak juist langer ondersteuning nodig hebben en niet altijd op een stabiel netwerk kunnen terugvallen (Nederlands Jeugdinstituut [NJi], 2021, 2026).

De overheid erkent dat jongeren na uitstroom uit een jeugdzorginstelling dakloos kunnen raken en dat dit voorkomen moet worden. In antwoorden op Kamervragen noemde de staatssecretaris deze signalen ernstig zorgelijk en benadrukte hij de noodzaak van voorbereiding en gezamenlijke verantwoordelijkheid (Ministerie van VWS, 2023). In een latere Kamerbrief werd opnieuw vastgesteld dat regels, wachtlijsten en voorwaarden in de overgang van 18- naar 18+ tot dakloosheid kunnen bijdragen (Ministerie van VWS, 2025).

Het is daarom te grof om te zeggen dat iedere jongere uit de jeugdzorg op zijn achttiende letterlijk op straat wordt gezet. Maar het is even onjuist om te doen alsof de aanwezigheid van volwassenenzorg automatisch continuïteit garandeert. Tussen het einde van jeugdhulp en het werkelijk beschikbaar zijn van wonen, inkomen en passende volwassenenzorg zit regelmatig een gat. En ook hier wordt dat gat niet door een beleidsdocument, maar door de jongere zelf overbrugd.

Wie achttien wordt, krijgt in één nacht wettelijke verantwoordelijkheden. Die verjaardag levert alleen niet in dezelfde nacht een woning, een inkomen, een steunend netwerk en passende vervolgzorg op.

De ontbrekende brug is zelf het probleem

Bij mijn moeder heet de noodoplossing overbruggingszorg of een tussenvoorziening. Bij een dreigende huisuitzetting heet zij soms crisisopvang of maatschappelijke opvang. Bij jongeren kan zij bestaan uit tijdelijk verblijf, verlengde begeleiding of een overgang naar volwassenenzorg. De namen verschillen, maar de constructiefout is herkenbaar: de structurele voorziening begint te laat en daarom moet er achteraf een noodbrug worden gebouwd.

Zo'n brug kan noodzakelijk zijn en soms levens redden. Maar noodvoorzieningen mogen geen vervanging worden voor tijdige continuïteit. De juiste vraag is niet alleen welke opvang beschikbaar is nadat iemand zijn plek heeft verloren. De vraag is waarom het stelsel die plek niet beschermde of de opvolgende plek niet op tijd organiseerde.

Wat er moet veranderen

Wie werkelijk persoonsgerichte langdurige zorg wil bieden, moet continuïteit als kwaliteitseis behandelen en niet als wens voor wanneer het uitkomt. Dat vraagt om regionale verantwoordelijkheid over de grenzen van afzonderlijke locaties heen, flexibele tijdelijke inzet van personeel en expertise, en een zwaardere toets voordat een kwetsbare cliënt meerdere keren wordt verhuisd.

Het vraagt ook om een andere vraagstelling. Niet: waar is op dit moment een bed, opvangplek of loket? Maar: welke oplossing voorkomt voor deze persoon de meeste schade en biedt de meeste veiligheid, stabiliteit en kwaliteit van bestaan? Soms is dat een tijdelijke voorziening. Soms is het juist verantwoorder om een bestaande woonplek tijdelijk op te schalen of woningverlies te voorkomen. En soms moet een definitieve plaats met spoed beschikbaar worden gemaakt.

De NZa stelt dat zorgkantoren alles moeten doen om Wlz-cliënten tijdig passende zorg van goede kwaliteit te laten ontvangen en beter moeten sturen op de aansluiting tussen zorgvraag en aanbod (NZa, 2025). Dat uitgangspunt moet niet alleen zichtbaar zijn in beleidsdocumenten en inkoopafspraken, maar juist in de moeilijke individuele gevallen. Daar bewijst een stelsel of het werkelijk om mensen draait.